1. Quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính và các văn bản pháp luật có liên quan về xử phạt vi phạm hành chính
Luật XLVPHC quy định tương đối toàn diện các nội dung về xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, hiện nay qua rà soát các văn bản quy phạm pháp luật trong một số lĩnh vực như cạnh tranh, quản lý thuế, chứng khoán, kiểm toán có quy định về xử phạt vi phạm hành chính, chúng tôi thấy rằng trong quy định về xử phạt vi phạm hành chính của các văn bản pháp luật này so với Luật XLVPHC còn có một số quy định chưa bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, cụ thể:
Thứ nhất, về nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính
Theo quy định tại điểm e khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC thì
“Đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân”. Trong khi đó, bên cạnh quy định phù hợp, thống nhất với nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại Luật XLVPHC như đã nêu trên, Luật Quản lý thuế năm 2019
[1] vẫn có những quy định ngoại lệ, khác biệt, chưa bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với Luật XLVPHC. Theo đó, khoản 4 Điều 136 Luật Quản lý thuế năm 2019 quy định
“Đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính về quản lý thuế thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân, trừ mức phạt tiền đối với hành vi khai sai dẫn đến thiếu số tiền thuế phải nộp hoặc tăng số tiền thuế được miễn, giảm, hoàn, không thu, hành vi trốn thuế”.
Thứ hai, về hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả
Quy định của các văn bản pháp luật về quản lý thuế, cạnh tranh về các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả hiện chưa có sự thống nhất, đồng bộ với quy định của Luật XLVPHC, cụ thể:
Một là, về hình thức xử phạt
Theo quy định của Luật XLVPHC
[2], các hình thức xử phạt bổ sung, bao gồm:
- (i) Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn;
- (ii) Tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính (gọi chung là tang vật, phương tiện vi phạm hành chính);
- (iii) Trục xuất.
Trong khi đó, Luật cạnh tranh năm 2018
[3] quy định, tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về cạnh tranh còn có thể bị áp dụng một hoặc một số hình thức xử phạt bổ sung
[4]:
“a) Thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp hoặc văn bản tương đương, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề;
b) Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm pháp luật về cạnh tranh;
c) Tịch thu khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm”.
Trong các hình thức xử phạt bổ sung nêu trên của Luật Cạnh tranh năm 2018, hình thức xử phạt bổ sung: Thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp hoặc văn bản tương đương và tịch thu khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm là các hình thức xử phạt bổ sung không được quy định là hình thức xử phạt bổ sung theo quy định của Luật XLVPHC. Hình thức xử phạt bổ sung
“Tịch thu khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm” có sự tương đồng với biện pháp khắc phục hậu quả được quy định trong Luật XLVPHC
“Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính”[5].
Hai là, về các biện pháp khắc phục hậu quả
Theo quy định của Luật XLVPHC
[6], các biện pháp khắc phục hậu quả bao gồm 09 biện pháp và các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định, cụ thể:
- (i) Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu;
- (ii) Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép;
- (iii) Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh;
- (iv) Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện;
- (v) Buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng và môi trường, văn hóa phẩm có nội dung độc hại;
- (vi) Buộc cải chính thông tin sai sự thật hoặc gây nhầm lẫn;
- (vii) Buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hoá, bao bì hàng hóa, phương tiện kinh doanh, vật phẩm;
- (viii) Buộc thu hồi sản phẩm, hàng hóa không bảo đảm chất lượng;
- (ix) Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật;
- (x) Các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định.
Khác với Luật XLVPHC, Luật Cạnh tranh năm 2018
[7] quy định các biện pháp khắc phục hậu quả nằm ngoài 09 biện pháp khắc phục hậu quả được quy định trong Luật XLVPHC:
- (i) Cơ cấu lại doanh nghiệp lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền;
- (ii) Loại bỏ điều khoản vi phạm pháp luật ra khỏi hợp đồng, thỏa thuận hoặc giao dịch kinh doanh;
- (iii) Chia, tách, bán lại một phần hoặc toàn bộ vốn góp, tài sản của doanh nghiệp hình thành sau tập trung kinh tế;
- (iv) Chịu sự kiểm soát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giá mua, giá bán hàng hóa, dịch vụ hoặc các điều kiện giao dịch khác trong hợp đồng của doanh nghiệp hình thành sau tập trung kinh tế;
- (v) Cải chính công khai;
- (vi) Các biện pháp cần thiết khác để khắc phục tác động của hành vi vi phạm.
Giống như Luật Cạnh tranh năm 2018, Luật Quản lý thuế năm 2019 quy định hai biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế - là những biện pháp khắc phục hậu quả nằm ngoài 09 biện pháp khắc phục hậu quả được quy định trong Luật XLVPHC:
- (i) Buộc nộp đủ số tiền thuế trốn, thiếu;
- (ii) Buộc nộp đủ số tiền đã miễn, giảm, hoàn, không thu thuế không đúng.
Bên cạnh đó, tại khoản 5 Điều 110 Luật Cạnh tranh năm 2018 và khoản 4 Điều 138 Luật Quản lý thuế năm 2019, Quốc hội cũng giao Chính phủ quy định chi tiết về các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả.
Thứ ba, về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính
Luật XLVPHC
[8] quy định cụ thể từng chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính: Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân; Công an nhân dân; Bộ đội biên phòng; Cảnh sát biển; Hải quan; Kiểm lâm; cơ quan Thuế; Quản lý thị trường; Thanh tra; Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ hàng không, Cảng vụ đường thủy nội địa; Tòa án nhân dân; Cơ quan thi hành án dân sự; Cục Quản lý lao động ngoài nước; Cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan khác được ủy quyền thực hiện chức năng lãnh sự của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài. Luật XLVPHC không quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mang tính chất tập thể. Trong khi đó, Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh
[9], cụ thể:
- Trường hợp tổ chức, cá nhân thực hiện hành vi bị cấm quy định tại khoản 2 Điều 8 của Luật Cạnh tranh năm 2018, đó là
“Tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, vận động, kêu gọi, ép buộc hoặc tổ chức để doanh nghiệp thực hiện hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh”, Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh có các thẩm quyền sau đây:
+ Phạt cảnh cáo;
+ Phạt tiền quy định tại khoản 4 Điều 111 của Luật Cạnh tranh
[10].
+ Áp dụng hình thức xử phạt bổ sung: Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm pháp luật về cạnh tranh
[11]; Tịch thu khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm
[12]
+ Áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả: Cải chính công khai
[13]; Các biện pháp cần thiết khác để khắc phục tác động của hành vi vi phạm
[14].
+ Yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp hoặc văn bản tương đương, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề
[15].
- Đối với hành vi vi phạm quy định về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền, Hội đồng xử lý vụ việc hạn chế cạnh tranh có các thẩm quyền sau đây:
+ Phạt cảnh cáo;
+ Phạt tiền theo quy định tại khoản 1 Điều 111 của Luật này
[16];
+ Áp dụng hình thức xử phạt bổ sung: Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm pháp luật về cạnh tranh
[17]; Tịch thu khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm
[18].
+ Áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả: Cơ cấu lại doanh nghiệp lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền
[19]; Loại bỏ điều khoản vi phạm pháp luật ra khỏi hợp đồng, thỏa thuận hoặc giao dịch kinh doanh
[20]; Chịu sự kiểm soát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giá mua, giá bán hàng hóa, dịch vụ hoặc các điều kiện giao dịch khác trong hợp đồng của doanh nghiệp hình thành sau tập trung kinh tế
[21]; Cải chính công khai
[22]; Các biện pháp cần thiết khác để khắc phục tác động của hành vi vi phạm
[23].
+ Yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt bổ sung: Thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp hoặc văn bản tương đương, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề
[24]; áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả: Cơ cấu lại doanh nghiệp lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền
[25].
Bên cạnh việc không quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mang tính chất tập thể, hiện nay, Luật XLVPHC không quy định thẩm quyền xử phạt của kiểm toán nhà nước. Trong khi đó, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019)
[26] quy định kiểm toán nhà nước có quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước theo quy định của Luật XLVPHC
[27].
Thứ tư, về thủ tục xử phạt, thi hành quyết định xử phạt và cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt
Một là, về lập biên bản vi phạm hành chính
Điều 58 Luật XLVPHC quy định:
“1. Khi phát hiện vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản, trừ trường hợp xử phạt không lập biên bản theo quy định tại khoản 1 Điều 56 của Luật này.
Trường hợp vi phạm hành chính được phát hiện nhờ sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật, nghiệp vụ thì việc lập biên bản vi phạm hành chính được tiến hành ngay khi xác định được tổ chức, cá nhân vi phạm.
Vi phạm hành chính xảy ra trên tàu bay, tàu biển, tàu hỏa thì người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu có trách nhiệm tổ chức lập biên bản và chuyển ngay cho người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính khi tàu bay, tàu biển, tàu hỏa về đến sân bay, bến cảng, nhà ga.
2. Biên bản vi phạm hành chính phải ghi rõ ngày, tháng, năm, địa điểm lập biên bản; họ, tên, chức vụ người lập biên bản; họ, tên, địa chỉ, nghề nghiệp của người vi phạm hoặc tên, địa chỉ của tổ chức vi phạm; giờ, ngày, tháng, năm, địa điểm xảy ra vi phạm; hành vi vi phạm; biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử lý; tình trạng tang vật, phương tiện bị tạm giữ; lời khai của người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm; nếu có người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại thì phải ghi rõ họ, tên, địa chỉ, lời khai của họ; quyền và thời hạn giải trình về vi phạm hành chính của người vi phạm hoặc đại diện của tổ chức vi phạm; cơ quan tiếp nhận giải trình.
Trường hợp người vi phạm, đại diện tổ chức vi phạm không có mặt tại nơi vi phạm hoặc cố tình trốn tránh hoặc vì lý do khách quan mà không ký vào biên bản thì biên bản phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc của hai người chứng kiến.
3. Biên bản vi phạm hành chính phải được lập thành ít nhất 02 bản, phải được người lập biên bản và người vi phạm hoặc đại diện tổ chức vi phạm ký; trường hợp người vi phạm không ký được thì điểm chỉ; nếu có người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại thì họ cùng phải ký vào biên bản; trường hợp biên bản gồm nhiều tờ, thì những người được quy định tại khoản này phải ký vào từng tờ biên bản. Nếu người vi phạm, đại diện tổ chức vi phạm, người chứng kiến, người bị thiệt hại hoặc đại diện tổ chức bị thiệt hại từ chối ký thì người lập biên bản phải ghi rõ lý do vào biên bản.
Biên bản vi phạm hành chính lập xong phải giao cho cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính 01 bản; trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền hoặc vượt quá thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì biên bản phải được chuyển ngay đến người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt.
Trường hợp người chưa thành niên vi phạm hành chính thì biên bản còn được gửi cho cha mẹ hoặc người giám hộ của người đó”.
Khác với Luật XLVPHC, Luật Quản lý thuế năm 2019 quy định: Người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phát hiện hành vi vi phạm hành chính về quản lý thuế có trách nhiệm lập biên bản vi phạm hành chính theo quy định. Trường hợp người nộp thuế đăng ký thuế, nộp hồ sơ khai thuế, quyết toán thuế điện tử nếu thông báo tiếp nhận hồ sơ đăng ký thuế, hồ sơ khai thuế, hồ sơ quyết toán thuế bằng phương thức điện tử xác định rõ hành vi vi phạm hành chính về quản lý thuế của người nộp
thuế thì thông báo này là biên bản vi phạm hành chính làm căn cứ ban hành quyết định xử phạt[28].
Hai là, về giảm, miễn tiền phạt
Luật XLVPHC chỉ quy định việc giảm, miễn tiền phạt đối với cá nhân vi phạm hành chính, không quy định việc giảm, miễn tiền phạt đối với tổ chức. Theo đó, cá nhân thuộc trường hợp bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng trở lên đang gặp khó khăn đặc biệt, đột xuất về kinh tế do thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh, bệnh hiểm nghèo, tai nạn và có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú hoặc cơ quan, tổ chức nơi người đó học tập, làm việc
[29] mà không có khả năng thi hành quyết định thì có thể được xem xét giảm, miễn phần còn lại tiền phạt ghi trong quyết định xử phạt
[30]. Để được giảm, miễn tiền phạt,
[31] cá nhân phải có đơn đề nghị giảm, miễn phần còn lại hoặc toàn bộ tiền phạt gửi người đã ra quyết định xử phạt. Trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày nhận được đơn, người đã ra quyết định xử phạt phải chuyển đơn kèm hồ sơ vụ việc đến cấp trên trực tiếp. Trong thời hạn 05 ngày kể từ ngày nhận được đơn, cấp trên trực tiếp phải xem xét quyết định và thông báo cho người đã ra quyết định xử phạt, người có đơn đề nghị giảm, miễn biết; nếu không đồng ý với việc giảm, miễn thì phải nêu rõ lý do. Đối với trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã ra quyết định xử phạt thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đó xem xét, quyết định việc giảm, miễn tiền phạt. Cá nhân được giảm, miễn tiền phạt được nhận lại giấy tờ, tang vật, phương tiện đang bị tạm giữ theo quy định tại khoản 6 Điều 125
[32] của Luật XLVPHC.
Khác với Luật XLVPHC, Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định
[33] doanh nghiệp tự nguyện khai báo giúp Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia phát hiện, điều tra và xử lý hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm quy định tại Điều 12
[34] của Luật này được miễn hoặc giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng. Quy định này không áp dụng đối với doanh nghiệp có vai trò ép buộc hoặc tổ chức cho các doanh nghiệp khác tham gia thỏa thuận.
Việc miễn hoặc giảm mức xử phạt được thực hiện trên cơ sở đáp ứng đủ các điều kiện sau đây:
Thứ nhất, đã hoặc đang tham gia với vai trò là một bên của thỏa thuận hạn chế cạnh tranh quy định tại Điều 11
[35] của Luật này;
Thứ hai, tự nguyện khai báo hành vi vi phạm trước khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định điều tra;
Thứ ba, khai báo trung thực và cung cấp toàn bộ các thông tin, chứng cứ có được về hành vi vi phạm, có giá trị đáng kể cho việc phát hiện, điều tra và xử lý hành vi vi phạm;
Thứ tư, hợp tác đầy đủ với cơ quan có thẩm quyền trong suốt quá trình điều tra và xử lý hành vi vi phạm.
Chính sách khoan hồng áp dụng cho không quá 03 doanh nghiệp đầu tiên nộp đơn xin hưởng khoan hồng đến Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định. Căn cứ xác định danh nghiệp được hưởng khoan hồng được quy định như sau: (i) Thứ tự khai báo; (ii) Thời điểm khai báo; (iii) Mức độ trung thực và giá trị của các thông tin, chứng cứ đã cung cấp.
Việc miễn, giảm mức phạt tiền được thực hiện như sau: Doanh nghiệp đầu tiên có đơn xin hưởng khoan hồng và đáp ứng đủ các điều kiện quy định được miễn 100% mức phạt tiền. Doanh nghiệp thứ hai và thứ ba có đơn xin hưởng khoan hồng và đáp ứng đủ điều kiện quy định lần lượt được giảm 60% và 40% mức phạt tiền. Chủ tịch Ủy ban cạnh tranh quốc gia quyết định việc miễn hoặc giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng.
Tương tự như Luật Cạnh tranh năm 2018, Luật Quản lý thuế năm 2019 quy định đối tượng được miễn tiền phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế gồm cả cá nhân, tổ chức. Theo đó, Luật Quản lý thuế năm 2019
[36] quy định người nộp thuế
[37] bị phạt tiền do vi phạm hành chính về quản lý thuế mà bị thiệt hại trong trường hợp bất khả kháng (Người nộp thuế bị thiệt hại vật chất do gặp thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, hỏa hoạn, tai nạn bất ngờ; các trường hợp bất khả kháng khác theo quy định của Chính phủ)
[38] thì được miễn tiền phạt. Tổng số tiền phạt tối đa không quá giá trị tài sản, hàng hóa bị thiệt hại.
Không miễn tiền phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế đối với các trường hợp đã thực hiện xong quyết định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế của cơ quan quản lý thuế hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quốc hội cũng giao Chính phủ quy định chi tiết về miễn tiền phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế.
Như vậy, theo Luật Quản lý thuế năm 2019, cá nhân, tổ chức được miễn tiền phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế trong trường hợp bất khả kháng: Người nộp thuế bị thiệt hại vật chất do gặp thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, hỏa hoạn, tai nạn bất ngờ; các trường hợp bất khả kháng khác theo quy định của Chính phủ.
Ba là, về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính
Luật Quản lý thuế năm 2019 quy định “
Thu hồi giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, giấy chứng nhận đăng ký hợp tác xã, giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, giấy phép thành lập và hoạt động, giấy phép hành nghề”[39] là một trong các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định hành chính về quản lý thuế.
Khác với quy định của Luật Quản lý thuế năm 2019, thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp hoặc văn bản tương đương không được quy định là hình thức xử phạt bổ sung hoặc biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của Luật XLVPHC
[40]. Khoản 4 Điều 80 Luật XLVPHC quy định
“Trường hợp phát hiện giấy phép, chứng chỉ hành nghề được cấp không đúng thẩm quyền hoặc có nội dung trái pháp luật thì người có thẩm quyền xử phạt phải tiến hành thu hồi ngay theo thẩm quyền, đồng thời phải thông báo bằng văn bản cho cơ quan đã cấp giấy phép, chứng chỉ hành nghề đó biết; trường hợp không thuộc thẩm quyền thu hồi thì phải báo cáo với cơ quan có thẩm quyền để xử lý”. Theo quy định của Luật XLVPHC thì tùy từng trường hợp, thẩm quyền thu hồi giấy phép, chứng chỉ hành nghề thuộc về người có thẩm quyền xử phạt hoặc cơ quan khác có thẩm quyền. Luật XLVPHC chưa có quy định cụ thể ai/những người nào là người vừa có thẩm quyền xử phạt vừa có thẩm quyền thu hồi giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Luật XLVPHC cũng không có quy định cụ thể việc thu hồi giấy phép, chứng chỉ hành nghề là hình thức xử phạt hay biện pháp khắc phục hậu quả hay biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính.
2. Quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính và các văn bản pháp luật có liên quan về áp dụng các biện pháp xử lý hành chính
Hiện nay, trong một số quy định của Luật XLVPHC về áp dụng các biện pháp xử lý hành chính chưa có sự thống nhất, đồng bộ với quy định của Bộ luật hình sự năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2017) Bên cạnh đó, trong quy định về áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đối với người từ đủ 18 tuổi trở lên nghiện ma túy theo quy định của Luật Phòng, chống ma túy năm 2000 (được sửa đổi, bổ sung năm 2008) chưa có sự thống nhất, đồng bộ với quy định của Luật XLVPHC, cụ thể:
Thứ nhất, về áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với người dưới 18 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm
Theo quy định của Luật XLVPHC
[41], người chưa thành niên nếu có hành vi vi phạm pháp luật (tùy theo từng điều kiện cụ thể) sẽ bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn, giáo dục tại trường giáo dưỡng. Theo đó, điều kiện áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng sẽ căn cứ vào độ tuổi của người dưới 18 tuổi vi phạm, cụ thể:
- Đối với biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn
[42] gồm: (1) Người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một
tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý quy định tại BLHS; (2) Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một
tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định tại BLHS; (3) Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng có hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự cộng cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự.
- Đối với biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng
[43] gồm: (1) Người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một
tội phạm đặc biệt nghiêm trọng do cố ý quy định tại Bộ luật hình sự; (2) Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một
tội phạm rất nghiêm trọng do vô ý quy định tại BLHS; (3) Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định tại BLHS mà trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; (4) Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng thực hiện hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự cộng cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.
Trong khi đó, Điều 12 BLHS năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2017) quy định:
“1. Người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hình sự về mọi tội phạm, trừ những tội phạm mà Bộ luật này có quy định khác.
2. Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi phải chịu trách nhiệm hình sự về tội phạm rất nghiêm trọng, tội phạm đặc biệt nghiêm trọng quy định tại các điều 123, 134, 141, 142, 143, 144, 150, 151, 168, 169, 170, 171, 173, 178, 248, 249, 250, 251, 252, 265, 266, 286, 287, 289, 290, 299, 303 và 304 của Bộ luật này”.
BLHS xác định 02 độ tuổi chịu trách nhiệm hình sự: (i) Từ đủ 16 tuổi trở lên; (ii) từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi.
Theo khoản 2 Điều 12 BLHS năm 2015 thì người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chịu trách nhiệm hình sự ở phạm vi hẹp. Theo đó, người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chỉ phải chịu trách nhiệm hình sự về tội phạm rất nghiêm trọng, tội phạm đặc biệt nghiêm trọng nhưng giới hạn trong 28 tội danh: Tội giết người (Điều 123); Tội giết hoặc vứt bỏ con mới đẻ (Điều 134); Tội hiếp dâm (Điều 141); Tội hiếp dâm người dưới 16 tuổi (Điều 142); Tội cưỡng dâm (Điều 143); Tội cưỡng dâm người từ đủ 13 tuổi đến dưới 16 tuổi (Điều 144). Tội mua bán người (Điều 150); Tội mua bán người dưới 16 tuổi (Điều 151); Tội cướp tài sán (Điều 168); Tội bắt cóc nhằm chiếm đoạt tài sản (Điều 169); Tội cưỡng đoạt tài sản (Điều 170); Tội cướp giật tài sản (Điều 171); Tội trộm cắp tài sản (Điều 173); Tội hủy hoại hoặc cố ý làm hư hỏng tài sản (Điều 178); Tội sản xuất trái phép chất ma túy (Điều 248); Tội tàng trữ trái phép chất ma túy (Điều 249); Tội vận chuyển trái phép chất ma túy (Điều 250); Tội mua bán trái phép chất ma túy (Điều 251); Tội chiếm đoạt chất ma túy (Điều 252); Tội tổ chức đua xe trái phép (Điều 265); Tội đua xe trái phép (Điều 266); Tội phát tán chương trình tin học gây hại cho hoạt động của mạng máy tính, mạng viễn thông, phương tiện điện tử (Điều 286); Tội cản trở hoặc gây rối loạn hoạt động của mạng máy tính, mạng viễn thông, phương tiện điện tử (Điều 287); Tội xâm nhập trái phép vào mạng máy tính, mạng viễn thông hoặc phương tiện điện tử của người khác (Điều 289); Tội sử dụng mạng máy tính, mạng viễn thông, phương tiện điện tử thực hiện hành vi chiếm đoạt tài sản (Điều 290); Tội khủng bố (Điều 299); Tội phá hủy công trình, cơ sở, phương tiện quan trọng về an ninh quốc gia (Điều 303); Tội chế tạo, tàng trữ, vận chuyển, sử dụng, mua bán trái phép hoặc chiếm đoạt vũ khí quân dụng, phương tiện kỹ thuật quân sự (Điều 304).
Cùng với việc quy định về tuổi chịu trách nhiệm hình sự, BLHS cũng quy định về xử lý hình sự đối với người dưới 18 tuổi phạm tội, bao gồm các biện pháp giám sát, giáo dục áp dụng trong trường hợp được miễn trách nhiệm hình sự
[44] (trong đó có biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn) và biện pháp tư pháp giáo dục tại trường giáo dưỡng.
Với các quy định nêu trên của Luật XLVPHC và BLHS thì trường hợp người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một
tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý quy định tại BLHS hoặc thực hiện hành vi có dấu hiệu của một
tội phạm đặc biệt nghiêm trọng quy định tại BLHS
mà không thuộc các tội phạm quy định tại khoản 2 Điều 12 BLHS thì vừa không bị xử lý hình sự vừa không bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính.
Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 3 Điều 90 và khoản 4 Điều 92 của Luật XLVPHC thì “
Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng có hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự” thuộc đối tượng áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và đối tượng này sẽ bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng nếu 02 lần trở lên trong 06 tháng thực hiện hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và trước đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Trong khi đó, theo quy định tại Điều 12 BLHS thì người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hình sự về mọi tội phạm (khoản 1) và người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi phải chịu trách nhiệm hình sự về tội phạm rất nghiêm trọng, tội phạm đặc biệt nghiêm trọng quy định tại một trong 28 điều luật như đã nêu trên (khoản 2), trong đó có Điều 173 về tội trộm cắp tài sản. Bên cạnh đó, theo quy định của BLHS năm 2015 thì cả 04 tội phạm là tội trộm cắp tài sản (Điều 173), tội lừa đảm chiếm đoạt tài sản (Điều 174), tội gây rối trật tự công cộng (Điều 318) và tội đánh bạc (Điều 321) đều quy định trường hợp
“đã bị xử phạt vi phạm hành chính … mà còn vi phạm” là một trong những dấu hiệu cấu thành cơ bản của tội phạm này (tình tiết “đã bị xử phạt VPHC mà còn vi phạm” là dấu hiệu cấu thành của tội trộm cắp tài sản (Điều 173), tội lừa đảo nhằm chiếm đoạt tài sản (Điều 174) phải là đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi chiếm đoạt tài sản mà còn vi phạm” hay tội đánh bạc (Điều 321) phải đã bị xử phạt vi phạm hành chính về chính hành vi đánh bạc hoặc hành vi tổ chức đánh bạc hoặc gá bạc (Điều 322) hay tội gây rối trật tự công cộng (Điều 318) phải đã bị xử phạt vi phạm hành chính về chính hành vi gây rối trật tự công cộng). Với quy định này của BLHS năm 2015 thì trong cả 04 trường hợp nêu tại khoản 3 Điều 90 và khoản 4 Điều 92 Luật XLVPHC, người từ đủ 16 tuổi trở lên nếu có 02 lần trở lên trong 06 tháng thực hiện các hành vi này, trong đó có một lần đã bị xử phạt vi phạm hành chính thì đều thuộc trường hợp bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi, do BLHS năm 2015 quy định người trong độ tuổi này không phải chịu trách nhiệm hình sự khi thực hiện 03/04 hành vi quy định tại khoản 3 Điều 90 và khoản 4 Điều 92 Luật XLVPHC, đó là lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng mà họ chỉ phải chịu trách nhiệm hình sự khi thực hiện hành vi trộm cắp. Vì thế, người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi nếu 02 lần trở lên trong 06 tháng thực hiện hành vi trộm cắp tài sản, nếu thuộc trường hợp phạm tội rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng thì sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu 02 lần trở lên trong 06 tháng mà họ thực hiện hành vi lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng thì trong mọi trường hợp đều không có yếu tố “mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự” như quy định tại khoản 3 Điều 90 và khoản 4 Điều 92 Luật XLVPHC.
Thứ hai, chưa có sự thống nhất, đồng bộ trong quy định giữa Luật Phòng chống ma túy năm 2000 (được sửa đổi, bổ sung năm 2008) và Luật XLVPHC về áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (CSCNBB) đối với người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên
Một là, điều kiện áp dụng biện pháp đưa vào CSCNBB theo Luật Phòng, chống ma túy năm 2000 và Luật XLVPHC còn có sự quy định khác nhau
Theo quy định của Luật Phòng, chống ma túy năm 2000 (được sửa đổi, bổ sung năm 2008) người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên
đã được cai nghiện tại gia đình, cộng đồng hoặc
đã được giáo dục nhiều lần tại xã, phường, thị trấn mà vẫn còn nghiện hoặc không có
nơi cư trú nhất định phải được đưa vào CSCNBB
[45]. Trong khi đó, theo quy định của Luật XLVPHC, đối tượng áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào CSCNBB là người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên
đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn mà vẫn còn nghiện hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này
nhưng không có nơi cư trú ổn định.
Hai là, về thẩm quyền quyết định đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc
Theo quy định của Luật Phòng, chống ma túy
[46], việc đưa người nghiện ma tuý vào cơ sở cai nghiện bắt buộc được thực hiện theo
quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Trong khi đó, theo quy định của Luật XLVPHC
[47], thì Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.
Ba là, về hậu quả pháp lý khi vào cơ sở cai nghiện bắt buộc
Theo quy định của Luật XLVPHC, đối với người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên
tự nguyện làm đơn xin cai nghiện thì được nhận vào cai nghiện tại cơ sở cai nghiện bắt buộc và không bị coi là bị xử lý vi phạm hành chính[48]. Trong khi đó, đối với người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên khi bị đưa vào CSCNBB, có nghĩa là họ bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính theo quy định của Luật XLVPHC.
Bốn là, về chế độ quản lý sau cai nghiện ma túy
Theo quy định tại Điều 33 Luật Phòng, chống ma túy năm 2000 (được sửa đổi, bổ sung năm 2008), thì người nghiện ma túy sau khi chấp hành xong thời gian cai nghiện ma túy bắt buộc tại cơ sở cai nghiện
phải chịu sự quản lý sau cai nghiện từ một năm đến hai năm theo một trong hai hình thức sau đây:
- (i) Quản lý tại nơi cư trú do Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện đối với người không thuộc trường hợp quản lý tại cơ sở quản lý sau cai nghiện đối với người có nguy cơ tái nghiện cao.
- (ii) Quản lý tại cơ sở quản lý sau cai nghiện đối với người có nguy cơ tái nghiện cao.
Trong khi đó, Luật XLVPHC không có quy định về quản lý sau cai nghiện đối với người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào CSCNBB.
3. Một số đề xuất, kiến nghị, góp phần bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của các văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
Để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của các văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, thời gian tới, đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền tiếp tục có sự quan tâm, chú trọng thực hiện một số nhiệm vụ, giải pháp sau đây:
Thứ nhất, tiếp tục nâng cao nhận thức về vai trò và ý nghĩa của công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật về XLVPHC
Để văn bản quy phạm pháp luật về XLVPHC khi được ban hành bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, tính kịp thời, đầy đủ và tính khả thi của văn bản thì cần nâng cao nhận thức về vai trò, ý nghĩa của công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật về XLVPHC. Theo đó, các cơ quan được giao chủ trì xây dựng, ban hành văn bản cần tuân thủ nghiêm nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; nắm cụ thể trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân mình khi tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật… bảo đảm văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.
Hiện nay, Bộ Tư pháp đang được giao chủ trì nghiên cứu, xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật XLVPHC năm 2012
[49]. Bộ Công an đang được giao chủ trì tổng kết, nghiên cứu, đề xuất Chính phủ, báo cáo Quốc hội sửa đổi, bổ sung Luật Phòng, chống ma tuý năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2008)
[50]. Theo đó, dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật XLVPHC cần tiếp tục có sự rà soát, nghiên cứu, đề xuất sửa đổi, bổ sung một số quy định, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa Luật XLVPHC (sửa đổi, bổ sung) và các văn bản pháp luật có liên quan, đặc biệt là quy định của BLHS, bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ giữa các quy định của BLHS và các quy định của Luật XLVPHC cũng như đảm bảo không có khoảng trống pháp luật trong việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đối với người dưới 18 tuổi. Tương tự như vậy, Dự án Luật sửa đổi, bổ sung Luật Phòng, chống ma tuý năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) cần tiếp tục được nghiên cứu, rà soát, bảo đảm một số quy định về người nghiện ma túy của Dự án Luật Phòng, chống ma túy (sửa đổi, bổ sung) thống nhất, đồng bộ với quy định của Luật XLVPHC (sửa đổi, bổ sung).
Thứ hai, tiếp tục nâng cao chất lượng thẩm định trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong các văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới với hệ thống pháp luât.
Thứ ba, tăng cường công tác phối hợp giữa các cơ quan
Trong công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật về XLVPHC, cần tiếp tục tăng cường công tác phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan trong quá trình rà soát, nghiên cứu, xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về XLVPHC, bảo đảm không có sự trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn trong các quy định pháp luật về XLVPHC, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi trong quá trình thực thi, áp dụng pháp luật của các lực lượng có thẩm quyền XLVPHC./.